李小林

《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）出台后，各地、各部门加快推行政府投资项目代建制，并取得了积极的成效，但同时也暴露了许多问题，为保证政府投资项目代建制的健康发展，我们应予高度重视和认真研究。值此就代建制面临的问题与对策谈一些个人浅见，供探讨。 
一、充分认识政府投资项目实行代建制的必要性 
政府和社会对实行代建制的必要性形成共识，是代建制健康发展的基础。实行代建制是指非经营性政府投资项目按照投资、建设、管理、运营职能相互分离和制约，且投资建设全过程实行社会化、专业化、系统化、规范化、国际化的管理要求，改革项目单位“自投、自建、自管、自用”四位一体、各政府部门又条块分割管理的传统投资建设管理体制，以规范各方主体行为，有效根除政府投资建设领域中长期存在的许多顽疾固症。 
1、非经营性政府投资项目实行代建制，是建立投资建设主体责权制衡机制的需要。传统投资管理体制中，非经营性政府投资项目单位“四位一体”，政府部门又实行条块分割管理，以致项目单位的权利与义务不对等，职责不清晰。“有人主观决策、无人承担责任，有人行使权利、无人履行义务”，既缺乏目标激励，又缺乏责任制约。项目投资往往来源于上级政府，项目建设成果又大多是项目单位及其所属政府部门的政绩、形象及经济收益。为此，项目单位受自身局部和短期利益的驱使，并且受有关参建单位共同利益的促动，发生下述情形就不可避免。 
（1）盲目决策立项，擅自扩大投资规模和提高建设标准，并急于“建功立业”，争抢速度，最终酿成政府投资项目“三拍、三边、三超”这些久治不愈的弊病； 
（2）为了眼前局部利益需要，总结“经验”、夸大“政绩”，却无意为今后需要去总结教训、寻找差距、提高效率。对项目管理中的违规、失误、浪费，甚至腐败交易，缺乏有效的预防、制约和惩治机制，一旦发生，却总要千方百计地加以掩饰、隐瞒，最终由国家统一“埋单”； 
（3）由于一些地区、行业的政企尚未彻底分离，体内循环机制尚未完全打破，项目单位在选择各类工程承包商时，必然会受到地方保护、行业垄断、部门封锁的制约影响，而破坏建设市场开放统一、公平竞争的秩序。 
可见，政府投资传统管理体制中，非经营性项目主体的权利、义务、责任不对应，既缺乏约束、又缺乏有效的制衡与监管，这是政府投资建设中存在诸多顽疾固症的根源，也是推行项目代建制的必要性所在。 
2、实行代建制是项目投资建设全过程、全方位实现整体化、系统化管理的要求。工程项目投资建设全过程中各个阶段、各项程序、各个环节是一个紧密关联、协调运行的有机整体，然而，由于政府部门的条块管理而被分割成相互分离、脱节、交叉、冲突的独立体。各类承包单位和中介咨询服务机构也被政府部门的行业管理和资质管理分割为立项、用地、拆迁、筹资、招标、勘察、设计、施工、采购、监理、计价、检测、后评估等零敲碎打的“游击队”，以致项目单位无法获得一体化的系统服务。例，某工程项目投资1亿多元人民币，其参建单位却多达60多家承包商和近10家中介咨询服务机构。政府管理和中介服务的这一现状，既大大削弱、虚化了项目单位的管理职能和经营性项目法人责任制的实施，又给项目单位带来了大量繁重、低效而重复的汇报、请示、协调、衔接、疏理、平衡工作。这是造成工程项目“质量下降、工期延误、投资失控”这一历史性弊病的主要根源之一。 
实行代建制是彻底改变上述现状，满足工程项目投资建设全过程、全方位实行整体化、系统化管理的要求。 
3、实行代建制是改革政府项目单位“自我料理”的小生产管理方式和政府领导挂帅的行政指挥方式，从管理体制上规范政府项目单位行为和工程建设秩序，实现工程项目管理社会化、专业化、规范化、国际化的目标。长期以来，政府投资项目采用“自建自管”、“自我料理”的小生产组织管理方式，一次性组建工程指挥部或基建办公室。由此出现“项目上马凑班子，四处求人才；项目下马散摊子，四处安人才；此处缺人才，彼处余人才”这种两极背离、恶性循环的状况。而且，项目管理人员不同程度地带有临时意识和短期行为，大多有支付“学费”买教训的一次境遇，却少有积累经验，科学实施项目管理的二次机会。于是造成，项目单位的专业管理素质、信息，与现代工程项目专业化、规范化管理的要求不适应，与工程设计、施工等各类承包单位的素质、信息不对称，以致往往处在盲目、被动地位，无法主动管理、协调各类承包单位，无法有效控制工程质量、投资、工期。项目管理始终在低水平、低效率、高失误、高投资的怪圈中重复。 
与“自我料理”的小生产管理方式相伴而生的是政府领导亲自挂帅工程项目指挥，并以行政指令管理工程建设，借行政权威保证项目建设畅通无阻。但，同时凸显了二个严重弊端：一是各类承包单位的主体地位和权利、义务与项目单位不平等，而处于弱势地位。项目单位可以随心所欲地以行政指令代替合同条款。这就违背了经济合同平等主体的原则。由此导致，建设市场中合同和信誉约束软弱无力，违约、失信、违规、违法行为司空见惯；二是建设程序各环节的行政监督因碍于担任工程项目指挥的领导权威和情面，而难于严格监督执法，以致工程建设中的违章、违规、违法，甚至腐败交易行为又屡禁不止。 
实行代建制必将从管理体制上规范政府项目单位行为和工程建设秩序，实现工程项目管理社会化、专业化、规范化、国际化的目标。 
二、加快构建政府投资项目代建制管理体系 
按照投资、建设、管理、运营相互分离和制约，以及工程项目建设全过程实行社会化、专业化、系统化、规范化、国际化管理的要求，加快建立和完善非经营性政府投资项目代建制管理体系，同时促使“自建制”传统管理体系的尽快退位。 
1、各级政府应统一构建投资、建设、管理、运营四个相互分离的独立职能主体，各个职能主体在项目投资建设全过程履行各自职责，并协同配合、相互制约，共同完成政府投资项目的建设。 
投资主体，即本级政府投资使用人，主要负责项目建设资金的筹措，并按政府批准的建设方案使用、管理资金。 
建设主体，即代理工程建设的项目管理公司（包括政府部门组建的工程项目集中代建机构）或工程总承包公司，主要是接受政府投资管理主体的委托，依据批准的建设文件和委托代建合同，负责代理工程项目前期准备和建设全过程服务。其中，项目前期准备阶段属咨询代理，项目实施阶段属全权建设代理，二者承担的责任有别。建设主体依法独立代理工程建设，同时接受政府的市场管理机构和政府投资管理主体的监督、管理、协调。 
管理主体，即本级政府投资管理机构，是政府投资人的代表。主要负责审批本级政府投资的立项；制订和落实本级政府投资项目的建设计划；审定、监督、控制和验收项目建设规模、标准及投资额；选择、委托项目代建单位，签订并管理项目代建合同；指导、协调、监督投资主体、代建主体、运营主体及有关部门的工作。 
运营主体，即项目最终使用单位，自提出项目建议书后，从运营使用角度对工程项目建设的内容、规模、标准、质量、工期及其他建设方案细节向政府投资管理机构提出要求和建议，经政府投资管理机构批准后，按照批准结果，监督建设主体实施落实，但不得直接指挥、控制建设主体的代建行为。 
四方主体中，除上述阐明外，任何一方对其他三方均有监督、制约责任。 
据此构想,现有的政府投资项目管理职能应重新整合配置，理清职责关系，消除政出多门、各自为政的状况，加强对代建制的正确引导和统一管理。特别是在原项目单位的权力责任转移给代建单位后，改革和完善政府投资监管方式更显得十分重要和迫切，这将直接关系到代建制发展的成败。 
首先，按照“谁投资，谁负责”的原则，政府投资管理机构应负责集中监管本级政府投资或主要投资的非经营性项目，以保证投资权和监管责任的对应；其次，要区分市场监管与投资监管的职责范围，分散在投资、财政、审计、建设、文教卫体等多个政府部门的非经营性项目投资监管职能应予分类归并，以免权责交叉，无所适从；再次，要改革“事中不管、秋后算账”以及“事后超支，下不为例”的这种无效的事后监控方式，要建立和完善以法规、合同为依据、以事中控制与事后监督相结合的监管体系。政府投资管理机构要为每个投资项目落实责任代表，凡涉及投资变更事项均必须由其审核，签字确认后再办理，将投资控制工作主要落实在日常管理中。 
2、大力培育和发展社会化、专业化、系统化、规范化、国际化的工程项目管理公司或工程总承包公司。从政策和资质管理上，鼓励工程设计、施工、监理、招标、造价等阶段性工程承包企业和中介咨询机构通过兼并、联合、重组等途径组建适应工程项目全过程整体化、系统化管理的社会化、专业化咨询机构。同时，要下决心裁撤政府各部门所属的工程建设管理机构，并严格限制组建工程指挥部或基建办等类似机构。其中的工程管理人员可向代建单位和政府投资管理机构流动。 
此外，政府投资项目较少或社会专业化项目管理公司较少的地区，政府可以自行组建工程项目管理服务机构，由其负责集中代建政府投资项目。目前，这种代建制实施形式在这些地区可以与普遍推行的社会专业化工程项目管理公司实施的代建制形式适当分工、同时并存，实践一段时间后再决定取舍。 
3、抓紧制定、修改和清理政府投资建设管理的有关法律、法规、规章、文件，改革项目审批制度。明确代建制的概念、定位、适用范围、管理办法，确立“投、建、管、用”四方主体，特别是代建主体的法律地位、权利、义务和责任范围，规范各方行为和相互关系，统一政府管理职责，为代建制的规范运行创造良好的制度环境。 
三、及时纠正不规范操作，保证代建制健康发展 
八十年代末，我国推行工程建设监理制的初衷也是为了建立社会化、专业化、系统化、规范化的现代工程项目管理制度。但，由于投资体制改革滞后，政府各部门和各行业没有取得共识，以致监理制发展过程中遇到的种种问题和阻力未能得到正确、统一、有效地解决和疏导，最终演变成为现在的“施工质量管理制度”。当前，各地、各部门推行代建制的实践中，已经暴露出一些与当时推行监理制十分相似的认识误区和不规范情况。对此，应当吸取教训、澄清认识、及时纠正、正确引导，以免重蹈覆辙。 
1、名为“代建”实为“自建”。某些政府投资项目单位的基建管理职能、人员均没有任何让位，仅仅简单地委托一个工程项目管理公司，双方共同管理工程项目，便称之为代建制。而事实上，代建单位只能在项目单位的全面控制下，做一些辅助性的管理工作，根本无法独立行使代建职责、发挥相互制衡作用。 
再有，项目单位虽已选择了一个具有工程监理、招标、造价等综合资质能力的工程项目管理公司代理项目建设，却仍然将工程监理、招标、造价等咨询业务肢解发包给其他咨询公司。更有甚者，将一个单位工程分割成二个以上标段，分别委托二个以上工程项目管理公司承担代建任务。这些做法明显违背了工程项目管理整体化、系统化的要求，将不可避免地制造更多的管理矛盾和磨擦。 
另有，将代建制视同施工管理制。屡屡发生的工程项目决策失误造成投资重大损失，均是因为项目前期准备不足、可行性研究不深、方案不全，盲目、草率、专断决策所致。而工程设计与施工又是二个紧密关联、相互依存、制约，对工程质量、投资、工期、安全起着直接决定作用的二个重要环节，其中设计更为关键。工程设计费用仅占工程总投资的2%以下，但设计对工程投资的影响度却在70%以上。工程项目建设中的质量、安全事故以及返工损失、投资“三超”等现象，大多是工程设计粗糙、遗漏、保守、错误、拖延、不合理以及与施工分离脱节等原因所造成。代建制的主要作用之一，就是利用代建单位独立的、强大的专业化项目咨询管理力量，强化和完善项目可行性研究、评估及其决策的民主化、科学化；科学合理地优化工程设计方案；自初步设计开始实施工程设计监理，按照工程实施计划要求，保证工程设计图纸的质量和交付时间；根据投资控制目标、设计与施工的最佳结合要求，限额和优化工程设计，同时优化和制约施工方案，从而解决工程设计与施工长期相互脱节、磨擦而产生工程质量、工期、投资失控等诸多问题。这就是工程项目要实行全过程、全方位整体化、系统化代建管理的主要原因。 
因此，政府投资项目的全过程委托代建应当在工程项目建议书批准后开始，直至工程项目建成移交及责任期满为止；或者工程项目可行性研究、评估等前期准备工作委托一个咨询机构承担，工程方案设计或初步设计开始另行委托代建。但是，目前不少项目单位却一直拖延至工程施工时才实施代建，将代建服务仅仅视同施工管理；也有将设计与施工分割为前后二个阶段，分别由二个工程项目管理单位实施代建，这就割裂了设计与施工相互依存、统一协调的管理纽带，大大消弱了代建制的主要功能作用和实质意义。 
上述几种情况均是认识误区和传统管理体制所致，由于违背了工程项目管理及政府投资项目代建制的本质特点和要求，并将使代建制误入歧路，故应下决心予以及时纠正。 
2、代建制并不等于投资包干制。代建制是在政府投资项目普遍严重“三超”的背景下推行的，这就使一些政府领导认为实行代建制就等于实行工程总造价固定承包。由此，不分项目特点，均要求代建单位按核定总造价固定承包，盈亏自负。事实上这是不可行的，也是不合理的。代建制是以科学有效的管理体制、运作程序、激励和制衡机制实现控制和节省投资，但是否实行总造价固定承包，还必须考虑工程结构和技术繁简程度，建设条件的可变因素，工程设计方案、施工方案、工程材质等选择空间及其对造价影响程度，项目代建管理方式（PM、PMC、CM、D+B、EPC等），项目投资估算或设计概算的准确、可靠程度，代建单位的经济赔偿和履约担保能力等因素决定。例如：在工程设计之前开始实施代建的高级公共建筑项目，因其工程建筑造型及其使用材质要求高、变化大，且无法在设计前详细描述界定，对造价影响较大，项目单位的许多意图也将在设计过程中才能明确提出，故不宜由代建单位实行工程固定总造价承包。而只能拟定一个投资控制的限额目标，据此考核代建单位的工程造价控制成效，并给予合理的奖惩。 
3、非经营性政府投资项目实行代建制，决非鼓励经营性政府投资项目实行“自建制”。经营性政府投资项目应当实行项目法人责任制。政府对项目法人的考核管理主要是经营资产的保值、增值、投资收益等综合性指标，因而不必要实行“投、建、管、用”相互分离、制衡的代建制管理方式，但决非鼓励经营性政府投资项目仍然实行“自我料理”“自建自管”的项目管理方式。经营性政府投资项目同样应当大力推行社会化、专业化、系统化、规范化、国际化的项目管理，这是现代工程项目管理的客观要求和必然趋势。因此，项目法人应当积极委托社会专业化工程项目管理公司或工程总承包公司进行工程项目管理。当然，这与代建制的内涵和外延是有差别的。 
4、要防止代建管理费的过度竞争。有些地方将代建管理费列入招标选择代建单位的主要竞争指标，这是一个不能不引起我们注意的问题。社会对代建制尚未形成正确、全面的认识，代建制尚处在培育、扶持、推行阶段，代建主体尚未充分发育，代建单位资质标准和代建制的相关法规、制度尚未颁发，代建单位的团队素质差异较大。在此背景下，将代建管理费作为选择代建单位的主要竞争指标必将使代建制的发展陷入恶性循环的困境。且代建管理费的评价与工程施工承包价格的评价完全不同，代建管理费是智力劳务报酬，占工程项目投资总额仅3%左右。高素质管理团队的报酬费用自然要高一点，但在工程项目管理中科学、有效地控制和节省投资所产生的效益却可能是低素质团队的几倍，甚至几十倍。从国外经验和国内市场状况来看，工程项目管理企业的收费水平至少要与工程设计企业持平，否则，收益过低，工程项目管理企业将无法吸纳和稳定优秀管理人才，也就无法支撑和发挥代建单位统一管理协调的地位和作用，势必制约代建制的健康发展。建设监理制的发展至今没有实现全过程、全方位的工程项目管理目标，其中政府部门及社会没有达成共识，导致监理费挤压过低，就是一个重要原因。因此，政府物价部门应当尽快科学、合理地制定工程项目代建管理费的指导性标准。 
【作者： 李小林，男，1959年生，研究生毕业；高级工程师，国家注册造价工程师。具有二十多年工程造价管理、工程招标投标管理以及工程合同管理的工作经历。曾任浙江省重点建设工程招标投标办公室主任，《浙江省建设工程计价规则与计价依据》（2004年）专家组副组长，《美国工程造价管理》副主编等；已先后在省级以上报刊发表《工程造价管理的现状与改革浅见》、《完善工程招标投标制的几点设想》、《改革投资建设管理体制不应忽视的问题》等20余篇论文。 】

来源：中国工程咨询网 http://www.cnaec.com.cn/xmdjz/index.asp