陈光临

《国务院关于投资体制改革的决定》中规定：加强政府投资项目管理，改进建设实施方式。对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。《南水北调工程代建项目管理办法（试行）》所称的代建制，是指在南水北调主体工程建设中，南水北调工程项目法人通过招标方式择优选择具备项目建设管理能力，具有独立法人资格的项目建设管理机构或具有独立签订合同权利的其他组织（即项目管理单位），承担南水北调工程中一个或若干个单项、设计单元、单位工程项目全过程或其中部分阶段建设管理活动的建设管理模式。奥运工程也催生政府投资项目实行代建制管理。 
“代建制”在我国不同地区、不同行业，以不同方式已开展多年，积累了不少经验和教训。国务院将“代建制”正式作为一种制度在全国实行，是我国基建管理体制的重大改革，这一制度在客观上杜绝了超投资、超标准、超工期现象的发生，它的推行必将对我国的基本建设管理产生深远的影响，不仅非经营性政府投资项目可以实行，而且经营性企业项目也同样可以实行。 
一、谁来代理是“代建制”的重要内容 
“代建制”，顾名思义就是代理建设制度。它至少包含两层含义，一是给谁代理，二是谁来代理。 
我国当前的基本建设管理体制是实行项目法人责任制、招标投标制、建设监理制、合同管理制，其中项目法人单位和监理单位对工程建设的统一组织、协调、监督、管理起关键作用。项目法人单位由投资方组建，多为临时机构，对工程负总责，是工程建设的核心；监理单位是受项目法人委托对项目建设实施监理，按照“三控制、两管理、一协调”（即控制工程质量、投资、进度，进行合同管理、信息管理，开展组织协调工作）的原则开展工作，并承担监理责任，对工程建设起到重要作用。 
当前监理单位实行了专业化管理，并设有资质等级，但项目法人单位尚未实行资质等级管理，专业化的项目法人单位也未全面推行。由于项目法人单位多为临时机构，建设管理经验不足，建设管理人才多为临时抽调，因此在工程建设管理中存在较多问题，又因为是临时机构，不是真正意义上的法人机构，无法承担独立民事责任，他的责任实际还是政府（投资方）承担，项目法人负总责实际难以落实，工程建设管理水平也难以提高。因此为了改变这一现状，提高项目建设管理水平，在没有否定项目法人责任制和建设监理制的情况下提出了“代建制”。在这种情况下，如何理解好“代建制”的内涵非常重要，否则就会影响“代建制”的执行，甚至产生相反的效果。 
“谁来代理”是“代建制”的重要内容，答案很明确，就是由专业化的项目管理单位来代理，它的特点是“专业化”。不言而喻，专业化是任何行业都应该遵循的准则，只有这样才能提高管理水平，推动生产力的发展。 
“给谁代理”是通过“代建制”的代理方式来体现，它直接影响到现行的基建管理体制。有两种代理方式： 
一是给政府（投资方）代理，由政府（投资方）直接成立专业化的项目管理机构（可以是事业法人，也可以是企业法人），统一负责本行业、本地区的项目建设管理任务，他既是项目法人（专业化的项目法人），又是代建单位，即项目法人与代建单位合二为一，其管理层次为：政府（投资方）--项目法人（代建单位）--监理单位--施工单位，这种方式需要项目法人单位是专业化的，且能够有足够的实力承担项目管理任务； 
二是给项目法人代理，由政府（投资方）针对不同项目组建不同的项目法人单位（系临时机构或常设机构），再由代建单位代理项目法人进行项目管理，其管理层次为：政府（投资方）--项目法人—代建单位--监理单位--施工单位，这种方式则不需要对项目法人单位提出过高的要求。 
二、“代建制”与我国现行基建管理体制的关系问题 
两种代理方式都能够实现“代建制”的目标要求。项目的建设通过专业化的项目管理单位实施管理，有利于规范管理行为，提高投资效益，培养专业人才。 
两种代理方式相比各有利弊。 
第一种方式便于处理与监理单位的关系，项目法人负总责的规定能够实现，对现行的基建管理体制不会发生根本变化，但不利于竞争。 
第二种方式有利于通过竞争选择专业化的代建单位，但增加了管理层次，项目法人、代建单位、监理单位、施工单位等相互之间的关系、责任如何处理变得复杂化，处理不好反而会影响工程建设。尤其是项目法人负总责如何体现和实现显得难以操作。因为监理单位实际上也是专业化的项目管理单位，在这一方式下如何发挥代建单位的作用值得研究。 
通过竞争选择专业化代建单位的代理方式如果推广，应改变现行的基本建设管理体制，基本方案有两个： 
一是把代建单位作为项目法人的“代言人”，由代建单位对工程负总责，授予他充分的职权，并通过严格的法律制度对其严格监督，项目法人只是代表政府（投资方）的一个临时组织者，对工程不承担主要责任。 
基本建设管理制度调整为：项目法人制、代建单位（或称项目管理单位）制、招标投标制、建设监理制、合同管理制。代建单位（或称项目管理单位）对工程负总责，是工程建设的核心。 
二是取消监理，由代建单位（或称项目管理单位）全面履行项目管理职责，管理层次为：政府（投资方）--项目法人—代建单位（或称项目管理单位）--施工单位，采取这种方式必须注意对工程负总责的仍然是项目管理单位，而不是项目法人，否则，又回到了现行体制中，与项目法人—监理单位—施工单位的管理方式换汤不换药。这就要求对项目管理单位充分授权，并通过严格的法律制度对其严格监督。 
基本建设管理制度调整为：项目法人制、代建单位（或称项目管理单位）制、招标投标制、合同管理制，代建单位（或称项目管理单位）对工程负总责，是工程建设的核心。 
以上分析了两种代理方式，选择哪种代理方式应因地、因行业而异，并在实践中探索。对基本建设任务繁重的地区或部门在当前采用第一方案效果会更好，并在采用第一方案的同时由项目法人单位针对部分项目通过招标等方式竞争选择代建单位。但不管哪种方式，只要实行了代建单位负总责制度，在政策制订时就必须充分体现代建单位的利益和风险，不能仅仅靠建设管理费来支付代建单位，要建立奖罚机制，给代建单位能够发展壮大提供政策支持，以避免目前的监理单位存在生存危机的局面。同时建立代建单位资质管理制度、监督制度等，以加强对代建单位的管理。 

【作者简介】 
陈光临，男，本科学历。现任淮河水利委员会治淮工程建设管理局（淮河水利委员会水利水电工程建设管理中心）局长，教授级高级工程师。中国水利工程协会常务理事。 
近几年参与的主要工程项目有： 
1、1999年10月，主持建设蚌埠闸扩建工程，2003年10月通过竣工验收。该工程被安徽省水利厅授予“2004年度安徽省水利系统优秀施工奖”， 并荣获2004年度安徽省“黄山杯”奖（省优质工程）； 
2、组织完成了蚌埠闸扩建工程施工降水科研课题《直线边界井点降水计算方法研究及蚌埠闸扩建工程基坑井点降水分析》，课题荣获2004年度淮委科学技术奖一等奖； 
3、主持建设的《水利工程建设管理电子政务系统》获2005年度淮委科学技术奖二等奖； 
4、受水利部委托，组织编写了《堤防工程施工规范》（修编），即将完成； 
5、组织编写了《淮河志》第五卷（主编）《治理与开发》，已出版发行。 
房新勤，男，现就职于淮河水利委员会治淮工程建设管理局（淮河水利委员会水利水电工程建设管理中心）。

来源：中国工程咨询网 http://www.cnaec.com.cn/xmdjz/index.asp