达华工程管理集团

【正文】 
2004年7月25日，国务院发布了《关于投资体制改革的决定》，提出政府投资体制改革方向，“政府投资项目加快推行代建制”成为六大重点之一，这标志着我国政府投资项目的建设管理向着科学化、规范化方向迈出了新的步伐。 
一、代建制实施实践分析 
代建制不同于以往使用单位单一建设模式，也不同于国外成熟的PM、PMC、EPC等模式。它的提出适应了中国的国情和现实情况，是政府投资向科学决策转变的重要步骤。一项政策的出台和实施是一个调整和逐步完善的过程。在代建制的推广过程中必然会出现这样或那样的问题，我们对一段时期以来各地代建制实施的情况进行如下分析： 
1．代建人法律地位特点 
作为一项新出台的政策，代建制实施的法律环境尚不完备。有关法律法规还没有对代建人授予相应的法律地位，合同主体及主体之间关系有一定程度的模糊性，难以得到各级相关管理、备案部门如规委、建委、环保、消防、质监等部门的认同。虽然一些政府部门在行政审批中做了一些变通处理，但未从根本上解决问题。从某种意义上说，代建人法律地位的不明确已成为了代建制推进的障碍。 
2．代建项目前期工作的重要性 
大量建设项目的实践调查表明，建设项目的前期咨询阶段工作对整个项目起着关键作用。以造价来说，设计咨询阶段工作影响建设项目造价程度的35%～75%；施工阶段影响建设项目造价为5%～35%。这就要求代建人重视项目前期咨询阶段工作，重视设计咨询，以其丰富的项目咨询和管理经验，抓好重点关键环节，达到事半功倍。前期咨询阶段，代建人应在充分领会委托人、使用人的意图下，综合考虑项目的使用功能、建筑效果、结构方式及施工方法、社会效益等各方面因素，按照国家有关标准和规定作好项目立项的各种准备，编制好项目建议书和可行性研究分析，对资金的使用总量和使用方法提出合理的安排。 
3．代建制实施中的合同管理 
对代建项目实行合同管理是众多代建人的共识。但由于各地代建办法均未明确“合同管理”的具体内涵，导致合同主体资格规定的不严密或不一致、合同主体关系不清晰、合同主体之间权利义务不对等，给代建制合同管理带来困难。 
一般来说，代建制合同是一种委托合同，也是一种双务合同，即因委托方（政府、投资人）将“项目的投资管理和建设组织实施工作”委托给受托方（代建人）所设立的权利义务关系的协议。没有权利的义务和没有义务的权利是不妥当的，各地代建办法（规定）和已出台的示范合同文本对代建人失误所造成损失的罚则规定较为详尽，但对于代建人应有的合法权利尚没有更多涉及。 
发改委作为形式上的委托方，只能提出资金使用计划，实际的资金拨付须由财政部门进行。目前各地代建制管理办法（暂行规定）中代建制合同的当事人大多为三方：委托人（政府主管部门——发展和改革委员会）、代建人、使用人，如北京、云南、浙江、武汉等。少部分如重庆、海南等为两方，相对双方比较明确，一方为代建人，另一方为“项目法人”（海南）或称“项目单位”（重庆）。为避免代建中的法律纠纷，建议在未来代建合同的管理中指认两方为合同双方，目前代建人一方已经明确，另一方应尽早确立。 
4．代建制实施中的履约保函问题探讨 
履约保函的内在含义是对合同额的一种保障，应根据合同额大小提交，并根据支付的情况逐步返还。目前各地代建制管理办法中都规定代建人应在签署代建合同前向委托人提交银行履约保函，保函额度根据项目总投资提交，比例在10%～30%，并在项目结束后一次性返还。 
目前项目资金的拨付方式当前主要有两种，一是直接按照投资计划拨付给代建人的专有账号，在委托人、使用人的监督下下拨给各参建单位；另一种是代建人提交资金使用计划，财政部门按照相关批准的使用计划直接拨付给参建单位。但无论那种方式，代建人在整个建设期内承担固定履约保函是不妥的。 
对于建设资金划拨给代建人的形式，建议前期决策和实施和后期两阶段实施。在前期决策阶段，项目建设资金并未形成固定资产，建设资金的使用主要形成智力成果和缴纳各种政府规定的相应手续费用，因此，履约担保可以代建单位管理费的5%为基数进行缴纳；在实施和后期阶段，项目建设资金逐步形成固定资产，代建人应和施工总承包单位、监理单位以及材料供应商签订合同，并按照资金使用计划逐步下拨建设资金，代建人可对项目固定资产额的5%～10%（考虑到工程项目管理公司普遍资金有限，而固定资产基数较大的现状）进行履约担保，并约定一定的时间段，根据资金下拨的情况，委托人逐步返还履约保函。进入保修阶段，代建人应同委托人、施工单位等签署保修服务合同，可按照代建管理费的5%提交质量保证金，在度过保修期后在一次性返还。 
而对于建设资金直接拨付各参建单位的形式，代建人只对建设资金的使用提交使用计划，报各有关部门审核后执行，因此，代建人对建设的使用没有直接使用权，建设资金的风险较低，建议履约保函形式以代建管理费的10%为基数进行缴纳。 
5．对代建人付费及奖惩措施分析 
目前代建制试行中代建费的计取，多数以原“建设单位管理费”为标准，亦有参考以监理费为标准的。此种方法标准低，未充分考虑到“专业化的项目管理单位”在业绩、经验积累过程中所付出的成本以及高智力投入和风险投入等；以竞标报价的方法确定代建费容易造成恶意低价竞标。代建付费过低，难以调动代建人参与的积极性已经成为不争的实事。业界普遍认为，代建费不宜低于工程总价的2%。 
对实际投资节余资金提成奖励是对代建人的激励措施。理想的办法是设置一项固定费用作为代建人圆满完成项目投资（当然应有必要的确认程序）的报酬，同时再另外设立投资节余提成比例以示奖励。 
二、对改进和完善代建制的建议 
实践表明，在我国推行代建制符合《国务院关于投资体制改革的决定》精神，是适应社会主义市场经济发展的得力举措。几年来代建市场的发展给我们许多的借鉴和帮助。伴随改革开放的发展，一些我们曾经的经历值得我们的对比和思考。曾几何时，二三十年前，国人家庭住房的装修从选料、施工、组织施工大部分都是靠自家的力量来完成。如今，几乎没有哪个家庭的装修要完全靠自己的力量从最初的设计到完工亲力而为了。各类不同资质和特色的装修装饰公司几乎完全承担了家庭装修。可以预见，代建制的发展也将会经历同样的历程。从使用人自建项目部实施建设到委托专业化的代建公司的转变，既有市场发展客观规律的制约，也有人们习惯思维的作用。事物发展的客观规律既需要我们去认识，更需要我们主动去掌握和引导。必要的分析和具体的建议将有助于将代建制工作做的更好。达华工程管理集团几年来积极参与推行代建制，通过实践与研究，我们对进一步完善代建制提出以下几点建议。 
1．代建制的范畴应当更加明确 
与国外多年来实施的几种项目管理方式相比较，代建制是我国实行社会主义市场经济体制下的产物；是综合了国内外多方面管理经验，具有中国特色、适应中国国情的建设管理模式。 
由于代建项目的委托阶段以及代建单位的进入时机不同，所受理的代建任务阶段会有所不同。某个代建阶段项目管理特点可能与国外某类项目管理模式相类似，这是代建制实施特定条件下的特殊性，以此将代建制和某类项目管理模式做硬性对比是不妥当的。一些分析认为我国的代建制不符合国外的某类项目管理模式的说法是不全面的，是没有充分考虑我国的国情、只知其一不知其二“盲人摸象”的片面认识。客观地讲，代建制所赋予的内涵应当包括从项目提出的项目建议书、可研报告、招标、初步设计、施工图设计、施工组织、竣工交付等全部各个环节。从政府提出代建制的初衷和近年来代建制的实践来看，我国所提出的代建制实际上是综合了业主自行管理模式（PM模式）、业主委托承包商承包建设模式（即EPC模式）、管理承包商模式（即PMC模式）等各种模式的综合管理模式。全面理解代建制的范畴和内涵对于代建工作具有重要的指导意义。 
另一方面，自政府提出推行代建制以来，一直强调代建制实施的对象是“非经营性政府投资项目”。从已经完成的代建项目实际情况来看，政府投资代建项目既包括非经营性项目也包括经营性项目。实事上，随着社会主义市场经济的发展，非经营性项目与经营性项目之间的界限已经越来越模糊。许多代建项目虽然没有得到政府直接投资或者全额投资，但是间接地或部分地享受了政府投资或资金补贴。将许多应当纳入代建范围的项目人为地排斥在外，是不妥当的。将代建项目划定范围扩大可以更有效地保护国家利益，也可以有效地规范建设市场。建议政府在制定相应管理办法或条例时可以不再界定非经营性与经营性投资项目，统称“政府支持项目”或“政府财政扶持项目”。对于包括有国有投资成分的建设项目，都可以纳入代建制实施范畴。如政府直接投资、间接投资、贴息、补贴、政策倾斜等。 
2．确定代建人法律地位，明确其为项目建设阶段的项目法人 
目前代建制推行中所反映出来的问题，大部分是代建人法律地位不明确所造成。代建人合法法律地位明确与否决定了代建制的实施是否成功。为此，应尽快明确代建制适从的法律范围，确立代建人在代建制活动中的法律地位，具体包括： 
1、以法律的形式确立具有独立法人的企业作为代建人，使之成为在建设阶段具有独立承担责任能力的项目法人。 
2、代建人在项目建设过程中受权代表投资人，在项目建设过程中，具有与政府计划、建设、财政等部门办理立项、规划、开工以及申报竣工验收等各种相关建设手续的主体资格。 
与此同时，还应明确项目使用人在代建过程中（尤其在项目建设期）仅具有建议、监督等作用，而非项目建设过程的主体地位。 
3．制定合理的准入制度，通过招标选择优秀的专业化代建人 
选择代建人，应以综合性强、有能力提供履约保函或风险抵押金，具备专业化工程管理人才，并具有丰富工程管理经验为标准。为确保此标准的量化实施，应将同时具备三类资质设置为代建人的准入门槛，即：具备工程咨询或工程设计的甲级资质，具备招标代理甲级资质，还要具备工程监理甲级或施工总承包一级以上或房地产开发一级资质。公司成立时间应在五年以上，具有一定的资金实力。 
在确定代建人进入门槛的资格后，代建人遴选的方式就成为另一项重要环节。从目前各地代建人委托方式来看有以下四种方式： 
以北京、云南为代表地区采用公开招标的方式确定代建人；以上海、深圳、安徽、青海等地为代表建立政府机构管理代建实施的方式；以重庆等地为代表成立国有企业实施代建的方式；以河南建委为代表一个机构两个牌子的代建管理模式。 
采用招标方式确定代建人，充分体现了现代社会公平、合理的市场竞争原则，符合国务院“关于投资体制改革的决定”，成为今后推进代建制的主要方式之一。根据现有国情，我们认为以经评估后的合格企业入围，并确定短名单的方式确定代建人，并以邀请招标的方式委托代建为宜。短名单的确定最好经过评估机构的信誉评估。 
3．在重视代建项目的前期工作前提下，提倡全过程的代建服务 
一般而言，项目代建工作范围应当包括：项目建议书、可行性研究报告、规划、勘察、设计、监理、施工及主要设备、材料采购等工作。从已完成和正在进行的代建项目来看，由于前期工作的扎实使得后期工作进展顺利；或者由于前期工作的松懈导致后期工作的被动的情况，在建设项目实施中表现突出。此阶段工作质量直接代表代建人作为咨询机构提供智力服务的专业化水平，其重要性应当引起投资人和代建人的高度重视。前期咨询阶段工作质量将在很大程度上影响整个代建项目。为保证代建项目的连贯性，应确保代建项目开始介入阶段就应积极全力做好，并提倡开展全过程的代建服务。 
一些各地的代建制管理办法（暂行规定）规定：“代建人不得在自己代建的建设项目中，承担勘察、设计、监理、施工等工作”（例如海南、重庆、武汉等）。这些规定往往导致人们的困惑。经过准入制度的考核，企业作为项目管理企业以起自身的资质、业绩和良好的声誉承担了代建人的角色，而对于代建项目的分项任务却不能承担，于情于理都是不妥的。相比之下，浙江省出台的暂行规定中并不排斥“代建人自行承担代建项目可行性研究、招标代理、设计和监理等咨询服务”。此类管理思路是值得提倡的。“用人不疑，疑人不用”应当成为代建制推行中值得提倡的指导思想。 
4．建立科学动态的履约保函（履约保证金）制度。 
承担代建项目的工程管理公司注册资金有限，履约保函或履约保证金设置数额较大，代建人的负担过重，使得代建人参与代建活动的积极性不高已经成为现实问题。也因此导致代建项目相对集中在少数资金雄厚的代建人的情况发生，也不利于培育合理有序的公平竞争环境。 
为保证代建工作顺利推进，并兼顾代建人的实际利益，我们建议按照代建工作的前期、实施和后期两个阶段，分别实行动态的履约保函（履约保证金）制度，使其落实更具可操作性。 
对于资金拨付代建人的方式采用如下办法： 
前期阶段：主要为智力咨询阶段，并非固定资产形成，履约保函（履约保证金）数额应仅以代建单位管理费的5%为基数确定并缴纳； 
实施和后期阶段：代建人对实施阶段的固定资产总额进行5%～10%的履约担保，随着项目建设资金逐步形成固定资产，按一定的约定期及资金下拨情况，由委托人逐步返还履约保函（履约保证金）；进入后期阶段，固定资产已经形成，代建人应同委托人、施工单位等签署保修服务合同，按照代建管理费的5%从履约保函（履约保证金）中提留质量保证金，保修期过后，一次性返还。 
对资金直接拨付参建单位的方式，履约保函按照代建单位管理费的10%，并随着代建单位管理费的拨付，逐步返还，进入后期阶段后提留代建单位管理费的5%，作为质量保证金，保修期满后一次性返还。 
希望此建议方案能有效提高代建人参与代建投标的积极性。 
5．应设立高于建设管理费的代建取费，并对代建人给予节余奖励 
代建制的实施的就是要充分发挥代建人专业化、高智能咨询服务的优势，改变过去使用人自管、自建旧模式的弊病。专业化的项目管理公司，无论在装备或人才等综合素质方面均高于临时的自建班子，依照以往原有“临建”建设单位管理费来计取“专业化”代建费是不够的，也不利于调动代建人主动参与的积极性。为体现代建人应有的服务回报，代建费的收取应在原有建设单位管理费的基础上适当调高，建议以总投资的2-4%的费率计取为宜。从趋势来看，未来的代建管理费将以国库支付的形式拨付，将给代建人的利益带来更大的保证，也会在一定程度上提高代建人的参与积极性。 
为更好提高政府投资的使用效率，同时激励代建人控制代建项目资金使用的主动性，建议对代建项目的投资节余实施奖励措施。一般来说，政府投资项目经过了大量的前期论证、咨询、审批等环节，批准下达投资额节余空间相对不大，因此设置合理的节余投资奖励比例十分重要。比例设置过高，达不到节约目的；过低又不足以调动代建人的积极性。根据我们对一些代建项目的调研，建议奖励提成比例设定在40%以上为宜。 
6．政府建立“绿色通道”，为代建制的实施提供顺畅的审批渠道 
代建制工作是一项系统工程。为保证代建制工作的健康发展，研究在市场经济条件下，保障国家政府投资项目建设的有效开展，充分发挥代建人的参与积极性，将更多具有代建资格的咨询公司、项目管理公司吸引到此项事业中来，是一项关系到代建制发展兴衰的大事。代建制的实施需要代建人强化自身建设，并有责任和义务为政府投资建设项目做出积极的贡献。与此同时，政府在其中起着举足轻重的作用。代建人法律地位，需要有政府积极组织各计划、财政、建设、规划等相关部门统一认识，最终上升到法律地位的高度予以确立；申办各项代建相关手续的审批，无论从环节的设置到时限的压缩，也需要得到政府相关部门的通力合作。目前代建项目在计委部门的审批就要经过项目建议书、可研报告、初步设计、代建立项、代建合同、年度投资计划等六项环节；规委的审批时间达20天；建委审批要45天；财政部门的审批则更长。整个审批过程的完成要经历复杂的手续和漫长的待批时间，严重制约了代建工作效率。 
几年来，国家一直倡导提高政府的办公效率。许多改革措施在各个不同政府管理领域得到成功实施。如河北省一些地方政府陆续建立并推出了行政办公服务中心并实行联合办公，这种提高办公效率的行政审批服务模式值得大力提倡。针对代建制目前所面临的问题，建议政府在合理调整机构或机构改革的同时考虑代建制实施的特点，设立专项资金，设置专门的联合办公机构，以绿色通道的方式办公，高效办理代建项目的各项审批手续；以程序化的模式为代建人提供各种申办手续的行政服务，提高效率。此举必将有效推进代建制工作的顺利实施，并受到广大代建人的热烈拥护。 
三、结语 
我国正处于建设发展的最好时期。鲁迅先生说过：“世上本没路，走的人多了便有了路。”几年来，达华集团与业内的同仁们一起共同开拓和探索，已经走出了代建制发展之路。路已经有了，如何越走越宽、越走越顺畅，这正是召开本次“代建制理论与实践高峰论坛”的目的所在。我们相信，有国家改革发展大计的引领，有中央和地方各级政府的大力支持，有各代建单位的积极参与和勇于实践，代建制这项充满勃勃生机的朝阳事业一定能够成功。 

【作者简介】 
杜永林，达华工程管理（集团）有限公司董事长兼总经理。 
曹丽娟，达华工程管理（集团）有限公司副总经理。 
冯宝志，达华工程管理（集团）有限公司高级工程师，中国科技大学商学院硕士研究生。 
王良，秦皇岛建筑设计研究院副总工程师。 
赵楠，达华工程管理（集团）有限公司工程师，清华大学土木工程系工学硕士。

来源：中国工程咨询网 http://www.cnaec.com.cn/xmdjz/index.asp