剌建东

2004年7月22日，国务院颁布《关于投资体制改革的决定》，明确提出对非经营性政府投资项目，加快推行代建制。高速公路工程实行项目代建制，是交通基础设施投融资体制改革和政府职能转变过程中出现的建设体制创新，是一项有益的尝试，它可以消除以往集“投、建、管、监”四位于一身的管理模式所存在的弊端，对于防止政府投资项目出现 “超投资、超规模、超标准” 和损失浪费等问题起到积极的作用；可以利用代建单位的专业优势，提高工程整体的建设管理水平，有利于建立完善的工程建设管理竞争机制。从北京、上海、广州等地试点项目所反馈的信息来看，效果是比较显著的，政府投资项目长期存在的“三超问题”得到了有效扼制，实践证明，“代建制”是控制建设规模、建设工期和建设投资的行之有效的管理方法。 
1代建制的概念和内涵 
“代建制”是对我国政府投资的公益性建设项目管理模式进行市场化改革的重要举措。“代建制”包含有“代建”和“制度”两重意义：“代建”是指投资人将建设项目委托给专业化工程项目管理公司代为建设直至交付使用；“制”是制度，规定在政府投资的公益性建设项目中采用这种项目管理模式。委托代建源于国际上通用的工程项目总承包，但我国的“代建制”中还包括了制度的内涵，是结合国情的一项政府管理创新。国家在现阶段提出代建制，是政府职能转变的需要，实行代建制将从根本上改变政府职能，政府由过去的既是掌舵者又是划桨者变成了纯粹的掌舵者。 
公路项目代建制包含政府通过招投标，选择有相应资质的项目代建人对项目的可行性研究、勘察、设计、监理、施工等全过程进行管理，并按照建设项目工期和设计要求完成建设任务，直至公路竣工验收后交付交通主管部门的项目建设管理模式。这种模式的特点是将工程项目由代建专门机构管理，不仅负责组织设计、施工、材料设备的选型，还直接承担工程全过程的管理和监督职能，由过去工程自管型的小生产管理方式向项目专业化转变，项目的工程技术及管理手段也趋于现代化。代建代管是保证工程质量、加快建设周期、提高投资效益的有力措施。 
公路项目“代建制”的基本构架是：第一，运用市场竞争机制，以招标为手段，确定专业代建单位，并通过高度专业化的管理体系保证投资效率和项目建设质量；第二，在出资人、代建人、使用人之间建立起市场合约关系，以法律手段使合约主体间的权利、责任、义务形成刚性约束，从而使投资概（预）算等成为刚性指标；第三，赋予代建人项目法人地位，使其为出资人补位，从而化解所有者缺位的矛盾，这是使“代建制”行之有效的根本保证。  
2 现行政府投资项目管理体制弊端 
在过去的二十多年间，政府投资公路项目基本上延续了计划经济时期“投资、建设、管理、使用”相互交叉的集中管理模式。在这种模式下，由于行政权力直接介入工程项目的实施，形成了一大批“钓鱼工程”、“三超工程”，引发了大量的投资“黑洞”和工程腐败现象，直接影响了工程质量和投资效益，造成社会资源的极大浪费和建设市场的混乱，缺乏相互之间的制约机制，容易导致超概算与腐败问题的发生。这种模式的主要问题有： 
1、投资者、使用者、建设者、管理者集于一身，一些不必要的功能纷纷上马，贪大求全，造成预算不断追加、扩大。因为这符合使用人的利益，也符合设计和建造人的利益，损害的却是政府投资人的利益，浪费掉的是纳税人的钱。 
2、成本质量不易控制。作为非常设机构的指挥部，其责任仅仅是对建设期负责，项目结束后，指挥部即随之解散，假如工程出了质量问题，找不到可追究的责任人。 
3、指挥部体制将多项权力集于一身，导致了监督机制的模糊。没有监督的权力是可怕的，迄今为止全国已有17个交通厅长落马，可谓是前“腐”后继。 
4、一些政府部门既负责投资审批监管建设市场，又直接组织工程项目的建设实施，存在着政企不分、责任不明、监管不力、效益不高等问题。   
5、一些政府投资工程由临时组建的基建班子负责组织实施，缺乏必需的工程管理、技术人员，不具备与项目管理相关的专业技术、经验和水平，项目结束机构便解散，造成了人、财、物和信息等社会资源的浪费。   
6、政府投资工程各自组织建设，难以实施有效监督和及时纠正建设过程中的违法违规问题。   
因此，必须对政府投资工程建设组织实施方式进行体制创新和流程再造，这是整顿和规范市场经济秩序的一项治本之策，是保证工程质量、提高投资效益的重要措施，也是转变政府职能的客观要求，更是从源头上遏制腐败、减少行政成本和提高效率的重要保障。 
3代建制的管理及优势 
3.1代建制管理方式 
1、通过公开招标、邀请招标等方式选择熟悉公路建设程序和公路工程技术的咨询公司为项目代建人，作为项目建设期间的法人，全权负责项目建设全过程的组织管理。   
2、以合同的形式，界定出资者、代建人、使用者等各当事人的责任、权利、义务，从而建立约束和激励机制，从质量、工期、造价及安全等方面入手，对项目的预期目标实行严格控制和有效约束。 
3、工程项目管理的实质是公路专业化的项目管理公司代替建设单位行使建设期项目法人的职责。将传统管理体制中的“建、用合一”改为“建、用分开”，并切断建设单位与使用单位之间的利益关系，实现项目管理队伍的专业化，从而有效提高项目管理水平，有效控制质量、工期和造价，保证财政资金的使用效率。   
4、建立出资者、建设管理者、使用者三者之间的相互约束的监督机制，在施工单位、监理单位、主要设备和材料的选择上均能严格执行国家有关招标投标、合同管理、监理等相应制度。 
5、消除对投资造成的人为影响，杜绝超规模、超标准、超投资的现象，进一步提高投资效益。   
实行代建制可以从机制上强化投资约束，既做到由懂业务的专业人员管理项目，又用经济合同的办法约束项目投资，防止项目超概算。同时转换使用人的角色，从项目管理人变为监管人，从而加强对代建制项目的全过程监管。 
3.2代建制优势 
1、转变职能、规范投资。实行代建制，政府主管部门主要从事行业的指导监管工作，政府作为投资方，受到合同的约束，一些立项存在问题、资金缺口很大的项目将会受到制约。实行“代建制”，项目使用单位从盲目、繁琐的项目管理业务中超脱出来，有助于减少建设实施过程中对建设规模、建设标准变动的随意性，并使项目使用单位从决策角色转变为监督执行角色。 
2、提高质量、落实责任。实行代建制，代建单位具有丰富的项目专业管理经验，能够提高管理水平、降低管理成本、方便监督管理、提高政府投资项目实施情况的透明度。依照《代建合同》的约定，代建单位向政府缴纳履约银行保函，便于从经济上对代建单位的违规行为进行制约。 
3、解决“三超”、遏止腐败。代建制将使现行的政府投资体制中“投资、建设、管理、使用”四位一体的管理模式各环节彼此分离，互相制约，通过合同约束代建单位。结合承包商需要按照代建合同履行建设责任，以及工程承包商通过公开招标确定，共同构成了利益输送的两道“防火墙”，阻隔了施工单位和项目业主之间的利益输送，实行代建制后，再追加财政预算就不大可能。 
4、降低造价，开拓市场。当今社会经济的快速发展，要求必须充分利用社会资金进行公路建设，投资者可以通过合同管理的方式对项目投资进行全过程严格的造价控制，千方百计减少浪费和不必要的开支，以达到降低公路工程造价的目的。 
5、杜绝建设资金被挪用。用于建设的财政资金，直接以代建费用的形式，由财政部门划拨给代建人，因此，实行代建制可杜绝建设资金被挪用。 
6、提高投资效益。由于实施代建制，合同中一般约定节约有奖，代建人将对建设资金精打细算。  
7、克制拖欠工程款现象。政府投资项目工程款的拖欠，很大程度上来自于工程超预算，通过代建制改革，这种情况将得以避免，为防止拖欠打下良好基础。 
4实行代建制应注意的问题 
4.1制约代建制企业发展的几个问题 
1、代建制度与现有的建设工程管理制度交迭。如工程咨询管理制度、工程监理制度、设计咨询制度等中介服务制度。这些制度和机构组织的业务具有同性质的重迭性并与政府某行业的管理职能关联，导致建设工程的中间管理服务环节过多，造成资源浪费，管理低效等新问题。 
2、风险转移问题尚需解决。国家法律法规赋予了建设单位在建设工程项目上的重大责任与义务，不能够因为实行代建制而产生转移，通过委托代建，建设工程的民事责任风险转移了，但更重要的行政责任乃至刑事责任的风险并没有转移，原因在于代建制度并不是一个法定制度；现阶段的代建单位因有限的代建取费而不愿承担更多的代建责任，在工程建设过程中，扯皮、纠纷、责任推卸等情况可能继续发生。 
3、项目前期工作的风险，如大量的房屋拆迁、土地征用及协调与地方的关系等问题，过去这些工作往往是依靠政府的强有力的行政推动，并适时制定和调整相关政策来保证工程进度，表现的是政府行为，而运用代建制后，则改为代建公司完成此项工作，作为企业，可能存在很大困难。 
4、从业人员素质有待提高。目前的代建咨询公司，项目管理人员的专业水平都很高，现场实践经验也较多，但综合协调管理能力较弱，尤其是经济、商务、管理、法律等方面知识和能力不足，缺少复合型人才。 
4.2完善代建制应做好以下几点 
1、提高认识，转变观念。从思想上认识推广项目代建制是社会主义市场经济发展的必然要求，是交通建设市场体制改革进一步深化的必然趋势。加快项目管理人才的培养，以适应新的管理体制发展的需要；加大项目代建制的宣传力度，提高认识，转变观念，以适应新的形势、新的要求。  
2、市场准入制，对代建企业的进入设置一定“门槛”。对代建企业的选择应采用招投标制，建立代建人的代建信用记录，促进整个公路建设领域的行业管理，从而扼制因不正当竞争所产生的职务犯罪案件。代建企业应具有一定资金实力与信用，具有相关项目管理经验与实施能力，具有相关资质可以独立承担民事责任。  
3、完善代建制度的约束机制。其一是涉及代建合同的赔偿责任，如果代建单位未能完全履约致使投资增加或工程质量不合格，所造成的损失或投资增加额应从其银行履约保函中补偿，履约保函金额不足的，相应扣减项目代建费，仍不足的，扣减代建单位自有资金；其二是涉及质量责任追索保证，即代建人要承诺对工程质量终身负责；其三是从政府监管的角度，对重大违约代建人除承担赔偿责任外，还要接受一段时间市场禁入的处罚。  
4、完善法制建设，确立代建制度的法律地位。由于代建制度出现而产生的风险转移问题，主要因为委托代建的法律不明确，以及责任无法转移的情形，应通过立法来确立代建制度，将委托代建后的行政责任转移给代建人。 
5、改变经营机制、拓展服务领城。作为代建咨询企业的服务范围要求非常宽泛，从公路前期的研究到公路竣工通车及日后的运营管理，需提供项目经理或经营管理人员，管理咨询企业将达到参与投资甚至对投资承担相应层次责任。 
6、深化体制改革，建立现代企业制度。借鉴国外的经验，代建企业采用合伙人或股份制的形式，用现代企业管理的理念，深化代建企业的人事、体制和分配制度改革，加强企业员工的凝聚力，以适应代建制的需要。 
7、明确政府部门对代建行为的监管职责。由于代建公司属于企业性机构，天然具有某种不稳定性，特别是在相关法律尚不完善的情况下，一旦撤销或改行，将无法落实“质量责任终身制”。 
8、加强从业人员素质培养，增强企业核心竞争力。代建制企业属于“智力服务业”，为此从业人员的素质极为重要，这不仅要求从业人员有较高水准的专业知识，还要通晓有关法律、心理、管理、商务、社会及相关学科知识，要有较强的语言表达能力、敏锐的思维能力等，除此之外，还要承担法律和社会责任。 
5结束语 
代建制作为一项新的制度，对改善政府投资项目的效率具有十分重要的意义，是政府投资工程建设组织实施方式改革的一种有益探索。在全国试点公路工程的实践中，取得了良好的效果，但也揭示了代建制管理和运行中存在的问题和不足，代建制在我国的发展历史较短，还有相当长的路要走，在实践中还有一些问题亟待研究和探索，相信在今后广泛实施过程中代建制一定会更加规范、有序、健康地发展。 

【作者简介】 
剌建东，男，1962年生，毕业于西安公路学院公路与桥梁专业。现就职于山西省交通规划勘察设计院，注册咨询工程师（投资），高级工程师，从事公路交通前期咨询和工程设计工作24年。

来源：中国工程咨询网 http://www.cnaec.com.cn/xmdjz/index.asp