翟江临
一、政府投资项目代建制的时代背景分析
国务院于2004年7月16日颁布的《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）就明确指出：“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式”，“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位”。
国务院为什么要推行代建制呢？
首先，我们分析政府投资项目的现行管理模式存在的主要问题：
⒈投资“三超”
政府投资项目实行“财政投资，政府管理”的单一模式，即投资、建设、管理、使用四位一体。相互之间无利益制约、不透明，项目建设管理中存在薄弱环节，普遍存在“超规模、超标准、超概算”的“三超”现象。
⒉工期拖延
项目管理组织的人员临时组成班子，对项目缺乏整体和综合管理。使得投资失控、工期拖延、质量不保等现象屡有发生。由于利益关系的不明确，甚至出现“钓鱼工程”。
⒊项目管理知识没有积累
项目管理组织机构是临时的。通常采取行政部门组建基建指挥部的方式来组织建设，“项目开了搭班子，工程完了散摊子”、“只有一次教训，没有二次经验”。
其次，代建制模式有助于解决以下问题：
⒈法律关系明确
投资人、使用单位、代建单位依照《中华人民共和国合同法》签定合同，通过合同条款的约定，使得合同各方有法可循、依法管理、违法必纠，在制度建设上更趋合理。
⒉代建制是解决政府投资项目建设中所有者代表缺位的需要
在公有产权制度下，所有者代表缺位是一道难解的题，其表现是产权不明晰，而产权不明晰的结果是资源浪费、效率低下以及腐败滋生等一系列社会问题的出现。按照制度经济学的说法，一种新的制度供给必然对应着某种制度需求。代建制模式很好地解决了政府投资项目建设中所有者代表缺位的问题。
⒊代建制体现专业化分工
一个产业内的分工水平是由市场大小决定的。伴随着建设产业市场的扩大，进一步的专业化分工成为市场扩大的必然结果，而这种专业化分工又带来了管理方式的变化和演进。如何更加有效的整合产业领域如策划、设计、施工等要素，使其在相同的约束条件下更加充分的提高建设效率，节约建设资金，成为市场主体面对的重要问题。代建制正是建设产业专业化分工对管理方式变革要求的必然结果。
⒋代建制促进政府职能转变
对非经营性政府投资项目实行代建制，实际上就是充分发挥了社会化分工的优势，通过将政府投资项目委托代建单位进行建设管理，实行项目管理社会化，代建单位对政府负责；同时代建单位又对使用单位负责，按时、按质向使用单位交付项目。这理顺了政府投资工程中各方主体的责、权、利，从而使政府从工程的具体组织建设上解脱出来，促进了政府职能转变。
⒌代建制易于市场化运作
代建带位实行市场化运作，按市场法则选择代建单位；以合同形式约束各方的行为；以利益机制，促使代建单位自觉地按投资主体的要求严格控制投资，按照经批准的规模和标准实施项目建设。
总之，代建制是我国工程项目管理的重大变革，是对政府投资项目的组织建设方式的体制创新。
二、项目代建制的试点模式
自2000年以来，我国的上海、重庆、成都、深圳、北京、广州、贵州、苏州和厦门等地先后开始了代建制的试点。主要可以归纳为三种模式：
⒈政府指定专业代建公司模式
由政府指定的项目管理公司，对指定项目实行代理建设，按企业经营管理。优点是政府意愿可以较好地实现。缺点是代建单位具有垄断性，容易与使用单位串通，造成概算的不科学，并且由于缺乏竞争，管理力度和水平不能得到提高。
⒉政府成立专业管理机构模式
由政府成立代建管理机构，按事业单位管理，对所有政府投资实行代理建设。优点是方便协调建设中的各种问题，政府易于管理。缺点在于要新设机构，并且政府管理机构无法承担超概算责任。
⒊项目管理公司竞争代建模式
政府设立准入条件，符合条件的均可参与项目代建的竞争，由政府通过招投标择优选择。优点是引入竞争机制，避免直接委托的不公开、发生权力寻租，并可降低投资。缺点是政府主管部门必须具有较强的经济、法律、技术专业技术能力，方可与专业公司进行代建谈判事宜，并避免代建公司的索赔和追加资金。
实行代建制的关键在于选择具有专业素质的代建单位、用合同管理代替行政管理。从性质上讲，代建单位是企业，如果是“锁定”的行政隶属关系，会激励不足，约束不力。如果缺乏公开竞争，代建单位具有垄断性，同样存在激励和约束问题，并且容易产生腐败寻租现象。因此，项目管理公司竞争代建模式是较优的选择。
三、项目代建制的概念
通过对代建制的时代背景和试点模式分析，我们对代建制进行定义，供大家探讨。项目代建制是委托方通过一定的方式确定代建方，代建方按照代建合同对工程项目进行全面管理，在项目竣工验收后移交委托方（使用方）的项目管理形式。
我们可以从以下几个方面来理解代建制的定义：
⒈代建制的对象是工程项目。工程项目是广义的，非经营性政府投资项目只是其中的一个分支。
⒉代建制的合同主体：委托方和代建方。非经营性政府投资项目合同主体涉及委托方、使用方和代建方。对于只有委托方和代建方的代建项目，合同关系简单，易于分清双方的责权利；对于涉及三方的代建项目，合同关系复杂，管理难度大。
⒊代建制是一种特殊的项目管理方式。代建制除项目管理的内容外，还包括项目立项报批，办规划、土地、环评、消防、市政、人防、绿化、开工等手续，采购施工承包商和监理服务单位等内容。
⒋代建制是一种专业化的服务管理。代建制是采购服务，因此能够提供专业服务的组织的业绩、资质、信誉以及人员的资质和经验是采购的重点对象。
⒌代建制适用于项目全过程的管理。
四、推行政府投资项目代建制应解决的问题
代建制是政府管理投资项目的一种制度模式，并不意味着有了代建制，建设市场中存在的一切问题就迎刃而解。制度合理，如果实践当中走了样，项目的目标仍然难以实现。为了顺利推行政府投资项目代建制，为了保证代建制市场的健康发展，需要解决以下问题：
⒈进一步明确使用单位的职责，避免出现“影子业主”
使用单位职责的明确是代建制顺利实施的保证，如出现越权行为，在一定程度上会影响代建单位对项目的管理，也会影响代建单位的积极性和主动性，甚至使施工承包单位和监理单位无所是从，进而影响到项目目标的实现；如对使用单位的职责界定不清，势必增加管理层次，按照管理科学的一般原理，在常态管理框架中，但凡增加层次，都可能导致管理责任的复杂化和模糊化，恶性演变下去的最终结果是无人管理、无人负责。
⒉确定合理的代建费用标准。
代建单位不仅要对工程设计、征地、方案报审、工程投资控制、招标投标、设计、施工、监理、工程验收、档案管理等工程建设全过程管理，更重要的是必须熟悉项目管理的每一个环节，为所有项目各方利益主体创造有利的条件，从不同的侧面来推进工程的顺利实施。所以，代建单位应该市场原则收取合理的代建费用，如果代建费用偏低，不利于吸引高素质的代建队伍和人才参与项目管理，不利于提高代建单位的工程管理水平，更不利于体现代建制度的优越性。
在这里有必要弄清代建费用与基本建设中财务管理规定的“建设单位管理费”的关系，２００２年９月２７日，财政部下发的《基本建设财务管理规定》，明确建设单位管理费是阶段性、局部性的费用，不包含从项目立项起至开工之日的前期工作的管理费用，不包含在原单位发工资的工作人员工资、基本养老保险、基本医疗保险费和失业保险费。而项目代建费应包括代建单位在项目前期、建设准备、实施、验收阶段发生的成本、应交的税费（如营业税及附加、所得税）和合理的利润。因此建设单位管理费只是项目代建费的一个组成部分（大致相当于实施阶段的成本），而不是全部。
⒊代建单位的资格要求
代建单位的资格要求应重点在业绩、专业人员队伍、资质、信誉等方面，如过于强调企业的注册资本金以及过高履约保证金，无疑将门槛抬高，使一些具备提供优质服务的咨询管理企业望而却步。我国咨询管理类公司大部分尚处在起步阶段，注册资本金相对较少，从银行获得大额履约保函的成本较高。这不仅达不到鼓励咨询管理类企业参与代建制的初衷，反而形成了进入壁垒。此外，从项目管理的风险来讲，如果将项目建设风险过度地施加于代建单位，既不符合行业惯例，也不符合国际惯例。从实践的角度看，履约保证金的大小应根据项目规模和特点，以弹性设置为宜。
⒋政府投资项目适宜全过程代建
在项目代建过程中，若将代建阶段再细分为前期代建和实施代建，首先不便于代建单位的统筹规划，在基本建设规律的基础上，最充分的发挥代建管理的作用；其次，不利于培育项目管理这个市场主体。一个完整的项目是从项目的前期研究一直到项目后评价。项目管理需要将价值工程理论和寿命期成本理论的应用贯穿项目的始终；再次，不便于强化对政府投资的管理，难以追溯违约责任。
⒌明确代建单位作为项目法人的法律地位
我国现行的法律、法规尚未确立代建单位作为项目法人的法律地位。各种审批手续均要求以使用单位的名义办理。因此，代建单位在与地方行政审批部门的接洽中还存在着一定困难。在法规还没有赋予代建单位与现行法律环境相配的地位时，只能由各地的计划审批部门与当地政府各主管部门协调解决，客观上使得代建单位仍要依靠使用单位开展工作，代建单位的独立性受到制约。
⒍建立有效的监管机制
对于政府投资工程项目，代建单位与委托单位和使用单位签订代建合同，三方的法律主体关系明确，但如果说工程腐败问题就解决了，这种逻辑显然不成立。如果对代建单位采购施工承包单位和监理服务单位的过程不加强监管，如果使用单位成为“影子业主”，工程腐败依然会出现。因此，政府投资工程项目代建制的监督管理非常重要。如果代建单位出现类似问题，政府监管及主管部门可以对代建单位采取退出机制，对当事人采取终身禁业的约束，从而有利于行业的发展。
⒎加强代建单位的行业自律
代建单位作为企业，追求利润没有错。但是，代建单位如果利用采购施工承包单位和监理单位的权利，以权谋私搞腐败。那么，推行代建制的开始之日，可能就是代建制的灭亡之时。因此，代建单位需要加强行业自律，增强服务意识，依据代建合同实现项目的各项目标。
五、建议
北京市已颁布《北京市政府投资建设项目代建制管理办法（试行）》（京发改[2004]298号）和《北京市政府投资项目委托代建合同（示范文本）》（京发改[2004]2153号），在实际应用中趋于成熟，建议国家有关部门尽快出台国家政府投资项目代建制管理办法。
【作者简介】
翟江临，高级工程师，享受国家政府特殊津贴专家，国家注册咨询工程师（投资），国贸工程设计院院长，主要从事过工程设计、房地产开发、基建、工程项目管理及工程咨询等工作，对我国政府投资项目的管理模式有较深的认知。
来源：中国工程咨询网 http://www.cnaec.com.cn/xmdjz/index.asp
