陆列寰 徐庆华

1 前言 
目前浙江省水利工程建设管理模式都属于传统型，即基本上延续了计划经济时期“投资、建设、管理、使用”混为一体的集中管理模式。随着我国投融资体制改革深入和投资多元化的进一步推进，传统型的管理模式已不能适应市场经济及社会发展的要求。 
对于传统型建设管理模式的弊端和代建制益处已经讨论得很多，也非常透彻了，代建制是符合项目建设管理客观要求的先进模式，本文不再累赘。政府实际上对以往传统的建 设管理模式弊端已经看得非常清楚，建设管理模式应该改，并且已到了非改不可的时候了。 
04年7月政府出台了《国务院关于投资体制改革的决定》，各地随后相应出台了关于政府投资项目代建制的暂行规定或办法，浙江也相继出台了《浙江省政府投资项目实施代建制暂行规定》（2005年2月21日，以下简称暂行规定），《浙江省政府投资项目管理办法》（2005年3月1日），《浙江省代建单位资格评审暂行办法》（2005年5月16日）等一系列的文件，浙江已有一批政府投资的省重点工程的代建单位已通过公开招标落实，并已开始实施项目代建，但政府投资的水利工程还没有开始真正意义上的代建。代建制在水利行业的推行存在哪些困难？如何推行？本文就上述问题作一粗浅的分析，供讨论参考。 
2 代建制在水利行业的推行存在的困难 
《浙江省政府投资项目实施代建制暂行规定》等办法和规定是在其他部分省市试点的基础上制订，相对来说已较为严密和完善，操作性较强，对于如代建人的法律地位、代建项目建设过程中三方（即投资人、代建人和使用人）的职责划分，代建人性质的认定（即选择什么类型的人和资质类别划定）、代建模式、代建人应承担的法律责任和责任赔偿等大的原则性问题都已明确，但在水利行业推行，我们认为还存在以下主要困难。 
2.1行政管理职能交叉带来的困难 
    由于政府行政管理的条块分割，职能交叉，对于项目的审批、立项、建设管理等等并不只限于投资综合管理部门，大量的项目的归口管理属于行业主管部门，而目前关于代建制的相关规定或制度均为省政府投资综合管理部门制定，理论上行业主管部门可以不执行，这是在行业推行代建制的首遇困难。 
2.2行业主管部门、地方政府及项目法人的思想观念尚有待转变 
行业主管部门、地方政府及项目法人对于传统的政府投资项目建设管理模式，许多人觉得并没有太大的不妥，只要建设项目质量、安全没有问题，投资追加、工期拖后都可以有理由，至于项目收益好坏更是和个人无关了。实际上，在传统建设管理模式下，由于责任主体的缺失，最后都是国家受损失。所以当你去找代建项目业务时，往往会遇到这样的问题：代建制是什么、为什么我的项目要实行代建等等诸如此类的问题。 
行业主管部门、地方政府及项目法人目前对代建制的认识和理解基本处于一个局部、粗浅、模糊的状态，有的甚至还没听说过代建制。这是在行业推行代建制的第二个困难。 
2.3代建制的推行将打破原有的利益平衡，阻力重重 
传统的政府投资项目建设管理模式通常是成立项目建设指挥部，指挥由地方政府分管领导担任，副指挥由地方相关部门领导担任，机构众多，阵容庞大。毋庸讳言，长期以来，在这种模式下，相关部门和个人已形成一种权力和利益的平衡。如某项目，工程指挥为分管副县长，由于有工程指挥部，副县长的用车可以工程用车的名义提高标准，其日常的一些工作开支包括车辆运行费用等等均可由指挥部负担，通常还可以解决不少关系户的就业安排。地方各实权部门在工程发包、工程分包、材料供应、运输等各环节都可以大打擦边球，动动脑筋谋求部门或个人利益。 
而实行代建制，从根本上切断了工程建设过程中这些相关方的利益来源，打破了这种权力和利益的平衡，所以，从这个意义来看，原有的“受益方”是不可能自觉或自愿地实行项目代建的，推行过程势必阻力重重。 
2.4《暂行规定》中试点范围内的项目进行代建制试点的具体条件尚不明确 
《暂行规定》对推行代建制的原则为“先行试点，逐步推广”，试点范围为“省级非经营性政府投资项目，规模在500万元以上”。对以上原则和范围仔细推敲，觉得还有如下疑问： 
项目进行代建制试点的具体条件是什么？ 
代建制试点的范围已明确，但此范围内的项目非常多，其中哪些项目是必须试点的？也就是回答前面所提的“为什么我的项目要实行代建”问题，即项目进行代建制试点的具体条件需进一步明确。同样，《暂行规定》第十三条“政府投资综合管理部门在项建书批复中，确定该项目是否实行代建制”也需要回答这个问题。 
（2）“省级”如何理解？ 
是否即为省发改委立项审批的省重点工程？省级水行政主管部门立项审批的项目是否属于“省级”？ 
2.5水利工程前期的征地、拆迁等政策处理工作非常艰巨，代建单位不具备承担该工作的能力 
根据《暂行规定》，工程前期征地、拆迁属于代建单位的权利义务。 
由于水利工程的政策处理（包括征地、拆迁、移民等）地方性很强，牵涉面非常广，在地域上通常都跨多个乡镇或县市，特别是大中型水利工程，通常都需要地方政府部门采用行政手段协调甚至强制制性才能完成，代建单位作为技术管理型的中介机构是不具备此能力的； 
同时，由于水利工程的政策处理工作不确定性极大，代建单位也没有能力承担由此带来的投资控制和工期控制的风险，特别是新的征地拆迁管理办法强调以人为本，少数人对此片面理解，不顾大多数人的公众利益，一开口就漫天要价，钉子户坚忍不拔，不达目的誓不罢休等等，常常一两户人就可以让重点工程停工个把两月。 
另外，我们现行的水利工程的投资估算和概算定额中，对征地、拆迁、移民补偿标准偏低，特别是在浙江等经济相对发达地区，实际建设过程中都会突破。 
我们曾参与的某水利重点工程，政策处理的费用由初设概算的两百多万涨到近两千万，建设过程中隔三差五局部因村民闹事停工，影响极大，这种事例比比皆是。这种风险带来的直接损失可能是几百万甚至上千万元，并且可控性极差，代建单位不具备抗此风险的能力。 
所以，大中型水利工程的政策处理工作如果由代建单位来承担，代建制将难以推行。 
2.6具备代建资质的代建单位数量较少，代建市场尚未形成气候 
浙江省已进行第一批代建单位资质评审，第二批已在评审过程之中。目前共有九家，其中水利行业两家，综合类三家，还形不成市场气候，不利于代建项目的招标。 
2.7各方对代建制的误解 
在浙江水利行业中，已经在推行所谓的“项目代建”或“项目代管”，实际上属于项目管理咨询，其建设管理模式为传统的指挥部管理模式，“代建单位”处于指挥部和监理之间，为指挥部（项目业主）提供建设管理咨询。 
由于 “代建单位” 、项目业主和监理之间的职责分工、管理权限没有很好地界定清楚，很难起到应有的作用。“代建单位”目前在几个项目中的处境非常尴尬，项目业主认为“代建单位”是行业主管部门在水利专项资金拨付时的附加条件，无奈接受，起不到作用；“代建单位”认为没有权利，只有责任，报酬太低，我只能派出这种层次和水平的人员，工作只能做到这种程度；监理单位则认为“代建单位”完全是多余，对工程的正常建设甚至还起反作用，如果把这部分“代建费”给监理，监理工作可以向纵、横向延伸，完全可以取代“代建单位”，并且做得比其更好。 
目前水利行业的这种所谓的“代建制”已经在相当的范围内导致各方对真正意义上的代建制产生一定的误解，对推行代建制带来一定困难。 
3 推行水利项目代建制的建议 
以上是在水利行业推行代建制存在的主要困难，如何克服困难进行水利项目代建制的破冰之旅，我们有以下建议： 
3.1加大推行力度，进一步明确代建制试点项目的具体条件，对符合试点条件的政府综合投资管理部门归口管理的政府投资的水利项目强制实行代建试点 
对于代建试点范围内的水利项目，如在投资额、建设规模、工程等级、财政资金比例等等方面符合一定条件的，就必须实行项目代建试点。 
这样，可解决前4点困难。 
项目归口管理部门即为代建制相关政策制定部门，解决了试点阶段政府行政管理职能交叉带来的困难；再者由于是符合一定条件的项目必须实行，带有强制性，使得行业主管部门、地方政府及项目业主不管其对代建制推行在思想观念上、认识上的程度如何都必须接受，促使其在代建制过程中逐步转变观念；其三由于代建制将打破原有的权力和利益平衡，原有的受益方不会自愿执行代建制，在这种情况下，只有靠强制力才能够“破冰”！ 
任何一项打破原有利益平衡的新制度，其推行应该是具有一定的强制力，否则将很难达到目的。 
3.2大中型水利项目拆迁、征地、移民政策处理等前期工作由工程所在地政府或项目使用人负责承担 
如前所述，我们认为代建单位目前既无能力进行水利工程的政策处理工作，同时也无能力承担该项工作可能带来风险，要在水利项目实行代建制，必须把该工作从代建范围内剥离出来，由工程所在地政府或项目法人来承担，这样操作也是可行的。许多大中型水利工程所在地，政府通常在工程指挥部设置拆迁、征地、移民等政策处理专门机构来承担此项工作，如推行项目代建，政府只需将原来附属于各工程指挥部的政策处理办公室合并精简，成立一个常设的政策处理机构来为当地大中型政府投资项目服务。 
3.3大中型水利工程适合于分阶段代建 
按《暂行规定》，代建可以是全过程代建，也可以是分阶段代建。由于代建制正处于起步阶段以及水利工程的特点，我们认为目前大中型水利工程的代建适合于分阶段代建，即第一阶段代建为项目前期（初设及以前阶段）代建，第二阶段代建为项目实施和验收阶段，两个阶段可分别招标，分别委托，但都不包括政策处理。 
理由如下： 
（1）代建制正处于起步摸索阶段，各方面都还缺乏经验，相关的政策、规定或制度都还不够健全和完善，在此阶段对于代建项目的各方面条件越清晰越好，如代建项目的进度、投资额等标的，资方、使用方和代建方各方的权力职责、相互之间的制约和接口条件等等，但水利工程的全过程代建的切入时机相对于建设实施阶段显然太早，其间又受不确定性因素极大的政策处理等工作的影响，对以上条件显然难以清晰明确，加大了代建制推行的难度。如分阶段代建相关条件则基本可以清晰，利于代建制的起步。 
（2）大中型水利工程普遍存在投资规模大、项目周期长、工程度汛、征地、移民、拆迁等政策处理难度大等特点，在计划经济年代，一个项目从立项到竣工，历时十年、二十年是常事，近年来普遍也需要五至八年，即项目前期二至三年，建设和验收期三至五年，目前这应该也是个合理的期限。如果是全阶段代建，由于周期太长，代建期间各方面条件发生变化的风险加大，很可能导致“理不清、剪还乱”的结果，从各方面都不利于代建制的发展。 
（3）第一阶段和第二阶段的代建内容、要求及最终成果不同，分阶段代建更有利于体现和检验代建效果。 
第一阶段代建以咨询管理为主（可以自行承担勘察、可研、初设等工作），要求达到的成果基本是定性的要求，如科学、合理、全面等等，其工作质量对项目的影响极大，即工作成果的深度和质量是第一位的。 
第二阶段以建设管理为主（可以自行承担施工图设计、监理、招标代理等工作），要求达到的成果基本是可以定量的，如工程质量等级优良、工期满足要求，投资控制在额度内等等，应该说目前代建制想要解决的问题基本集中在此阶段。 
从以上特点可以得出，分阶段代建更有利于体现和检验代建效果，而代建效果的检验和评价对于代建市场的良性发展是不可或缺的。 
3.4对于政策处理可能带来的风险的防范 
虽然政策处理工作由政府或项目使用人承担（如前假设），但由于该工作极大的不确定性和关联性，还是可能给工程建设带来非常大的风险，代建单位如何防范？ 
对于规模较小或政策处理难度较易的水利项目，除了其他应具备的条件外，还可要求其政策处理工作全部完成后，才允许进行第二阶段代建单位招标。 
对于政策处理工作难度大的水利项目，一般不可能在工程开工前处理完毕，则应在代建合同中根据项目的具体情况尽可能细化和明确项目建设进度对政策处理工作的要求，便于区分责任，同时加强对政策处理方的合同约束力，降低风险， 
3.5加快符合条件单位的代建资质审定 
在严格把关的前提下，对符合资质条件的单位，可随时申报随时审批，促进代建市场的发育，同时建立严格的代建市场信用评价体系，引导代建市场的良性发展。 
3.6代建单位应该抓住机遇，尽快提升自身的实力和水平 
代建单位应该适应社会发展进步的需要，紧紧抓住国家投融资改革的机遇，在初期试点项目上，投入精兵强将，发挥技术和管理优势，做好试点项目的代建工作，并争取有良好的实效，赢得社会的认可，同时边实践边总结，培养人才队伍，为下一步代建制的市场化打下良好基础。 
3.7鼓励代建单位自行承担代建项目的招标代理、设计、监理等业务，进行“捆绑式”投标竞争 
代建单位如同时具备其它资质（设计、招标代理、监理、施工等），应允许其自行承担资质范围内的工作，可减少协调环节，同时由于是“捆绑式”，责任和风险主体更明确，更有利于调动代建单位的积极性，更有利于项目的进度、质量和投资控制。 
这和现行的招投标法并不矛盾，并且在根本目的上是一致的，并且还能更有效地防止腐败，确保政府投资的风险得到有效控制并收到预期的经济或社会效益。 
4 结语 
代建制在国内尚属于新生事物，是建设管理模式的先进模式和发展趋势，但这并不意味着代建制就容易被推广和接受，由于我国的具体国情，代建制的推行必然会遇到许多困难，代建制的推行在起步阶段需要借助一定的强制力。 
国家投资体制改革不应该有行业之分，各行业都应站在国家利益高度同步积极推行代建制。 
水利工程有其特殊性，其政策处理工作不能由代建单位承担，否则代建制将因为难度太大得不到起步，同时水利工程更适合分阶段代建。 
任何改革都不可能在事前把所有细节问题都考虑到，只要大方向正确，就需要坚定不移地推行。克服困难迈出这一步，在推行过程中逐步加以规范和完善，代建制一定会得到蓬勃发展并收到应有的效果。 

【作者简介】 
陆列寰（1968－），男，大学本科，高级工程师，国家注册监理、造价工程师,浙江广川工程咨询有限公司副总经理，主要从事水利工程监理、招标代理、项目管理等工作。

来源：中国工程咨询网 http://www.cnaec.com.cn/xmdjz/index.asp